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关鹏:强化改革 防控地方政府债务风险

9月23日,由中央财经大学主办、旨在搭建一个“引导中国PPP理论与政策研究,推动PPP实践与创新”公共交流平台的“2017中国PPP投资论坛”在中央财经大学学术会堂隆重召开。国家发展和改革委员会财金司财政处处长关鹏发表了主旨演讲,谈了自己对规范PPP发展、防控地方政府债务风险相关问题的看法。

 

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(国家发改革委财金司财政处处长关鹏发表主旨演讲)

 

2016年底的中央经济工作会议提出,“要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,着力防控资产泡沫,提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。”2017年7月中旬中央召开了全国金融工业会议,首次将金融工作主题确定为“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三位一体。地方政府债务管控方面,会议要求严控债务增量,体现了加强中央管控,收放结合,处置地方政府的债务风险的政策思路。我国政府狭义债务率虽然不高,但是广义债务率较高,尤其是地方政府的隐性债务负担较重。2017年8月29日下午,十二届全国人大常委会第二十九次会议举行第二次全体会议。财政部部长肖捷表示,要积极稳妥化解地方政府债务风险。严格执行预算法和国务院有关文件规定,督促地方强化限额管理和预算管理,加快存量政府债务置换步伐。坚持堵后门、开前门严控增量,坚决堵住违法违规举债的“后门”,地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债,坚决遏制隐性债务增量。同时,开好合法合规举债的“前门,适应不同地区经济社会发展需要,合理确定分地区地方政府债务限额,稳步推进专项债券管理改革。积极稳妥化解累积的债务风险。督促地方落实主体责任,加大问责追责和查处力度,完善政绩考核体系,做到终身问责,倒查责任。加快推进融资平台公司市场化转型。督促金融机构合规审慎经营,切实加强风险控制。

 

防控地方债务风险问题在中央历次重要的会议上均被提及,证明了这一问题的重要性,也是地方政府要重点解决的问题。

 

《新预算法》实施后,地方政府面临的整个制度环境发生了深刻的变化。2014年8月全国人大常委会通过的新预算法第35条规定,地方政府债务可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。参照国际通行做法及中央国债管理做法,按照新预算法要求,对地方政府债务余额实行限额管理。《新预算法》和2014年的48号文明确提出要剥离融资平台的政府融资功能,把融资平台的债务和政府的信用严格切割开。同时财政部门也逐渐地供应了一系列的规范地方政府举债融资的政策框架。PPP被各方面寄予了厚望。PPP模式能有效结合政府和社会资源的优势,提高公共服务的质量和效率,不仅是微观层面的操作模式升级,更是宏观层面的体制机制变革,是国家确定的重大经济改革任务,是加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

 

加快PPP模式推进,控制地方政府债务,根据关鹏的建议,可以从下面几个方面来进行操作。

 

从目前来看,要加强政府诚信建设。著名经济学家厉以宁在此次论坛上提出诚信建设是中国发展PPP的基本条件。国务院正在出台一些激励民间资本与国有企业公平竞争的条例,但这还不够。他说在中国最需要建设的是诚信。法律是极限,道德也有极限,诚信就是法律道德之外的极限,是靠大家来维持,希望GDP有成绩,一定要在诚信方面下功夫”。

 

从短期来看,要盘活存量债务与发展增量债务。今年7月份国家发改委发出通知(发改投资2017年1266号),鼓励运用PPP模式盘活基础设施存量资产,形成投资良性循环。分类实施、规范有序盘活基础设施存量资产的措施。运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金,除按规定用于必要的支出外,应主要用于新的基础设施和公用事业建设,重点支持补短板项目,形成新的优质资产,实现良性循环。

 

从中长期来看,要加强对财政中长期支出责任的检测监控。要进一步明晰财政中长期支出责任与政府债务的关系,加强对PPP等财政支出责任的统计和检测,将包括政府债务和中长期支出责任在内的全部资本性支出统一进行预算管理。政府可以考虑借鉴商业银行的经验,对地区财政承受能力开展压力测试。

 

从长远来看,要深化财税体制改革。财政部部长肖捷在谈及财税体制改革问题曾表示,“要继续分领域推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,研究制定进一步理顺中央和地方收入划分改革方案”。要健全地方税体系改革方案,改变地方事权过多而财权过少的失衡局面。研究构建资本性预算制度,以完善全口径债务预算为切入点,全面反映政府基本建设支出的规模、结果、期限等情况,防控债务风险。要逐渐探索创新其他合法合规的地方政府建设融资模式。深化改革是治本之策。